Оценка воздействия на окружающую среду и российская общественность: 1979-2002 годы - Дроздов А. А. - Страница 4

В прошлом наиболее влиятельными и заметными экологическими гражданскими ассоциациями были группы давления и протестные организации, возникшие на волне перестройки. Постепенно организации профессионализировались, стали известны, приобрели авторитет (институционализация движения).

По социологическим данным, в 1991–1993 гг. граждане России ставили экологические проблемы на третье место по приоритетности после безопасности и экономических трудностей. С течением времени вопросы качества окружающей среды и охраны природы отошли в восприятии людей на второй план и теперь занимают в иерархии обеспокоенности 7–8-е место. Согласно социологическим опросам, в 1994–1998 гг. уже только от 20 до 30 % людей (эта доля варьирует для разных категорий населения и возрастает по мере повышения образовательного уровня) были серьезно обеспокоены качеством окружающей среды и охраной природы. В то же время лично ответственными за состояние окружающей среды считали себя не более четверти респондентов, а к практическим действиям и самоограничению потребностей было готово еще меньшее число людей. Однако постепенно эта ситуация в некоторых регионах начинает меняться. Так, по данным социологов за 1999 г., среди факторов, приводящих к загрязнению окружающей среды в Москве, ее жители на третье/четвертое место ставили загрязнение города самими жителями и пассивность горожан в деле охраны природы.

С позиций социологии историю экологических движений разного типа в СССР и России представил О. Н. Яницкий (2002) (табл. 3).

Таблица 3. Фазы развития российского экологического движения (ЭД)

В настоящее время в экологических конфликтах участвуют как вновь возникающие инициативные группы, так и достаточно зрелые, институционализированные организации третьего сектора. Их роль в истории развития отдельных экологических движений (конфликтов) двойственна. С одной стороны, как ресурсные центры вместе с научными организациями и сторонниками в администрации, они поддерживают возникшие инициативы. С другой стороны, они играют роль инициаторов движения, разрабатывают тактику действий движения.

Особый интерес для нас представляют некоторые сведения об одной из самых эффективных форм общественного участия – референдумах по экологическим вопросам.

За последние 15 лет в различных регионах России проводились главным образом областные референдумы (федеральный был только один). На референдумах ставились вопросы, преимущественно связанные со строительством объектов, представляющих высокую потенциальную опасность – например, АЭС, заводов по утилизации ракет.

До перестройки все референдумы носили политический характер и инициировались властями. Первые референдумы, инициированные «снизу» начинались с 1989 г. До 1996 г. прошло пять референдумов в разных регионах России. Все они были направлены против строительства АЭС. На референдумах большинство проголосовало против строительства новых и расширения существующих АЭС. Решения референдумов выполнялись.

С 1996 г. тематика вопросов, выносимых на референдум, изменилась. Предпринимались три попытки инициировать референдумы по вопросам, связанным с АЭС[4], но они не получили разрешения. С 1997 г. прошла серия попыток инициирования референдумов по вопросам размещения предприятий по переработке химического оружия, но на разных стадиях они были остановлены и не были доведены до голосования.

Основная причина остановки процедуры референдума состояла в том, что его проведение затягивалось властями, в итоге чего происходил к срыв референдума. Другие причины: власти отказывали регистрировать инициативную группу, опротестовывалась в суде правомерность постановки вопросов, вынесенных на референдум. Результаты некоторых проведенных референдумов опротестовались в суде и их решения были отменены[5].

Проводились референдумы и по другим темам[6]. Из них вполне успешным был только один, поддержанный администрацией города – по поводу строительства морского порта в Геленджике.

Большинству референдумов было отказано в проведении в соответствии с законодательством, согласно которому субъект Российской Федерации не может выносить на референдум вопросы размещения объектов федерального значения. С другой стороны, предметом общенационального референдума не могут быть права и полномочия субъектов Федерации. Кроме того, осенью 1997 г. были принят Закон Российской Федерации «О гарантиях реализации избирательных прав граждан», в соответствии с которым впредь исключалась возможность проведения областных референдумов о строительстве объектов федерального значения.

После ликвидации в 2000 году специального самостоятельного федерального органа по охране окружающей среды (Госкомэкологии России) экологическая общественность страны инициировала подготовку к проведению референдума по этому вопросу. В поддержку этого требования было собрано более 2 миллионов подписей граждан. Но Центральная избирательная комиссия РФ забраковала значительную часть из них и в проведении референдума отказала.

Ныне ситуация усложняется тем, что в России с осени 2004 г. действует новая редакция конституционного закона «О референдуме РФ», по которому проведение референдумов за год до парламентских и президентских выборов запрещено.

И все же референдум остается сильным инструментом общественного участия. Выделяется случай, когда достаточным оказалось только показать угрозу проведения успешного референдума. В 1998 г. в Москве был инициирован референдум «о городских зеленых насаждениях», но до голосования дело не дошло, так как требования референдума были выполнены мэрией Москвы. В большинстве регионов поддержка инициатив общественности со стороны администрации обеспечивает успех референдуму, в случае отсутствия поддержки подготовка референдума затягивается, происходит долгое судебное разбирательство. Необходимо отметить, что фактически каждый референдум сопровождался обширным движением протеста и разнообразными коллективными действиями (обращения в суд, письма протеста и др.). Таким образом, чаще всего референдум был только одним из механизмов давления общественности.

В настоящее время многие решения о недопустимости строительства того или иного объекта, ранее принятые на референдумах, пересмотрены и проекты реализуются или уже реализованы.

Тема общественного участия в решении природоохранных проблем СССР и России имеет обширную литературу и богатую историю. Здесь она освещена лишь в самых общих чертах с тем, чтобы пояснить читателям книги наш подход к анализу материалов проекта.

Глава 2. Развитие инструментов принятия решений в рамках государственных институтов

Механизмы участия общественности в принятии экологически значимых решений развивались как в общем контексте изменений социально-экономических условий и процессов, так и в соответствии с нормативно-правовым закреплением государственных инструментов принятия таких решений.

В сформировавшейся к настоящему времени в России системе подготовки документации, необходимой для принятия государственными органами экологически обоснованного решения о реализации намечаемой хозяйственной или иной деятельности, можно выделить три главных компонента:

1. определение инициатором деятельности ее основных характеристик;

2. оценка воздействия планируемой деятельности на окружающую среду;

3. проведение специально уполномоченным на то государственным органом государственной экологической экспертизы документации, обосновывающей эту деятельность.

Ниже отдельно описывается развитие двух основных инструментов системы, а именно государственной экологической экспертизы (ГЭЭ) и собственно оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС). Такое разделение в определенной степени условно, поскольку оба эти инструмента, как сказано выше, представляют собой единую систему. Но соотношение между ними, тем не менее, исторически несколько менялось, и эти изменения важно иметь в виду при анализе документации по объектам, вовлеченным в наше исследование. Поэтому данная глава завершается анализом сопряженного развития обоих инструментов.