Франклин Рузвельт. Человек и политик (с иллюстрациями) - Бернс Джеймс Макгрегор - Страница 118

Большинство критиков так и не поняли, что их каноны организованной, «работоспособной» администрации, четкого распределения властных полномочий, границ контроля, эффективной координации и прочие учебные доктрины иногда, и даже как правило, не соответствовали потребностям хозяина Овального кабинета. Потому что его в гораздо меньшей степени заботили собственно управленческие функции, чем необходимость драматизации политических задач, провозглашение принципов, устранение иллюзий, подчеркивание угроз, возбуждение ожиданий и общественного энтузиазма, привлечение способных помощников и администраторов, примирение конфликтующих сторон, защита моральных принципов руководства. Даже сварливый Генри Стимсон поддавался действию бальзама Рузвельта. В состоянии крайнего раздражения деятельностью администрации президента он все же признавал, что продолжительный разговор с главой администрации «вел к снятию всех неприятных ощущений, которые овладевали мной с течением времени... разговор свидетельствовал, что его доброжелательность и доверие ко мне все еще сохранялись... он всячески утешал меня относительно здоровья Мейбл...».

Для Рузвельта главный вопрос — о власти. Когда критики обвиняли его, что он не назначил Баруха или другую личность суперцарем, поскольку оберегал свою единоличную власть и опасался соперничества, они были совершенно правы. Частично это связано с характером: как примадонна, Рузвельт не испытывал никакого желания делиться своей ролью надолго. Но в основном здесь имели значение: предусмотрительность, опыт и интуиция. Президент не нуждался в знакомстве с трактатами Макиавелли, чтобы понимать: цена любого делегирования власти или ее уступки — эрозия основной цели президентства, сужение возможности выбора, сомнения в прочности президентской власти, угроза ее репутации. Ему досаждали собственные проблемы.

— Министерство финансов так велико, разветвлено и привержено своему стилю работы, — говорил он Марринеру Экклесу, — что я практически не могу добиться от него нужных дел и результатов, даже при том, что его возглавляет Генри (Моргентау. — Дж. Бернс). Но это ничто по сравнению с Государственным департаментом. Чтобы понять масштаб проблемы, связанной с этим учреждением, нужно приобрести опыт в усилиях изменить образ мышления, политику и деловой стиль карьерных дипломатов. Но министерство финансов вместе с Государственным департаментом ничто по сравнению с министерством флота. Я знаю, что значит иметь дело с адмиралами. Пытаться изменить там что-либо — все равно что бить по пуховой постели. Бейте ее правой или левой рукой, пока не дойдете до изнеможения, и обнаружите в конце концов такой же, какой она была, когда вы только начали бить.

Вопиющее пренебрежение кодексом государственной службы особенно проявилось в ходе встреч Рузвельта с большим числом незаметных чиновников, которых он желал видеть. Попасть к президенту нелегко — его практика приема посетителей непостижима. В конце 1943 года молодой поверенный в делах США в Лисабоне Джордж Кеннан опасался, что требования Государственного департамента к Португалии о предоставлении американским войскам права присутствия на Азорских островах чересчур жестки и способны разозлить Салазара и подтолкнуть Франко в объятия нацистов. Когда Кеннан попытался по собственной инициативе заверить Лисабон, что Соединенные Штаты уважают суверенитет Португалии на всей ее территории, его немедленно вызвали в Вашингтон. Пригласили в Пентагон на встречу в манере, описанной Кларком, со Стимсоном, Ноксом, Маршаллом, исполняющим обязанности государственного секретаря Стеттиниусом и другими высокопоставленными чиновниками. Беседа в военном ведомстве озадачила и напугала Кеннана; казалось, никого не интересуют его прежние отчеты, последующие оценки, факты и проблемы. Испытав холодный прием, он покинул встречу в отчаянии; однако обратился с просьбой о встрече с главой Государственного департамента, который отослал его к Гопкинсу. Тот организовал встречу с президентом. Рузвельт любезно предложил Кеннану сесть и сказал, что не понимает, как может Лиссабон сомневаться в его намерениях относительно Азорских островов. Разве он сам в качестве помощника министра флота не следил лично за демонтажем американских баз на Азорах после минувшей войны? Президент пообещал передать с Кеннаном личное послание Салазару. Кеннана это обрадовало, но в то же время озадачило. А как насчет беседы в Пентагоне?

— Не надо беспокоиться обо всех этих людях, — сказал Рузвельт, сопроводив свои слова поощрительным покачиванием мундштука в зубах.

Во многих других случаях Рузвельт преследовал, встречаясь с чиновниками невысокого ранга, собственные цели. И все же забота президента о своей власти ради множества целей — победы на выборах, политики в отношении друзей и врагов за рубежом, поддержания реноме президента, укрепления своего положения как верховного правителя и избранного главы исполнительной власти — давалась ему нелегко и автоматически способствовала эффективной военной мобилизации или росту экономической мощи. Определенные свойства его характера вызывали в известной степени бесчисленные ошибки, проволочки и растрату сил в реализации программ военной мобилизации.

Одно из этих свойств — противоречивое отношение президента к планированию. Ни в какой другой функции главы исполнительной власти, сочетавшиеся в Рузвельте, столь не расходились друг с другом. Планированием он занимался давно; создал большое число плановых органов, укомплектовал хорошими кадрами, внимательно изучал доклады. Но планирование осуществлялось Рузвельтом на ограниченной основе, носило частичный характер. Президента интересовали планы для определенных регионов, бассейнов рек, отраслей промышленности. Но он оставался безразличен вопреки утверждениям критиков к «планированию экономики» или какому-нибудь грандиозному переустройству страны. Рузвельт критиковал Совет планирования национальных ресурсов за склонность к разработке больших проектов, особенно в области экономики. Кроме того, планирование, в представлении Рузвельта, ограничивалось конкретными сроками. Он неоднократно удерживал военных от обязательств, рассчитанных более чем на шесть месяцев или на год. Президент отличался также противоречивым отношением к административным канонам унификации, координации и интеграции. Поощрял подобные тенденции в отдельных министерствах, особенно в военном, но сопротивлялся проведению таких мер во всей ветви исполнительной власти через создание какого-либо механизма планирования или координации. Не позволял администрации или Агентству военной мобилизации быть коллективным органом принятия единообразных решений. Всеобщая координация явно отсутствовала в одной сфере — финансовой и монетарной политики, — где она наиболее необходима и потенциально эффективна. Бюджетное бюро во главе с Гаролдом Смитом хотело соединить бюджетную политику с планированием — «официальным и неофициальным или краткосрочным», — но так и не нашло инструментов, чтобы сочетать планирование, формирование бюджета и программирование как средства руководства и координации во всей ветви исполнительной власти.

В отсутствие организованных, всеохватывающих, долгосрочных планирующих органов ведомства военного времени, созданные Рузвельтом, занимались преодолением скорее текущих кризисных ситуаций, чем менее заметных и потенциально более опасных в ближайшем будущем проблем. Так, должность директора Управления резиновой промышленности учреждена, когда поставки сырья для этой отрасли находились на грани срыва; Управление транспорта оборонной промышленности — когда дезорганизация на железных дорогах достигла критического уровня; управляющие органы в области поставок нефти и горюче-смазочных материалов — для преодоления кризисов, возникших в этой сфере. Механизм военной мобилизации Рузвельта проявлял тенденцию скорее тащиться за событиями, чем направлять их. Наиболее разветвленные контролирующие органы, к примеру Агентства экономической стабилизации и военной мобилизации, никогда не могли реализовать в документах свой потенциал инструментов планирования, программирования и контроля. Этими ведомствами руководили такие деятели, как Бирнс и Винсон, которые располагали достаточной властью или силой характера для планирования высочайшего уровня, но предпочитали вступать в споры с соперничающими ведомствами, действовать на основе навязывания решений, посредничать, вести переговоры, примирять, приспосабливать. Рузвельт поощрял такую деятельность — не хотел иметь в Белом доме других сверхцарей, помимо себя самого.