Энциклопедический словарь (С) - Брокгауз Ф. А. - Страница 16

Самоуправление

Самоуправление — институт государственного права. Термин С. (Selbstverwaltung; по франц. нет соответственного слова) на континенте Европы довольно нового происхождения (в Германии с 1850-х гг., в России с 1860-х гг.) и представляет перевод англ. selfgovernment; как указывает самое словообразование, он обозначает управление каким-либо кругом дел самими заинтересованными гражданами (непосредственно или через посредство избранных ими органов), без вмешательства посторонней власти. В широком смысле С. имеет место везде, где правительство избирается и вполне зависит от народа (т. е. преимущественно в республиках); в этом смысле Соедин. Штаты, Швейцария и даже Франция, а также отдельные штаты и кантоны суть самоуправляющиеся государства, а их парламенты органы С. В самой Англии парламент, наравне с мировыми судьями и судом присяжных, обыкновенно называется органом С. Самоуправлением пользуется также церковь (где она отделена от государства), а также всякая ассоциация или вообще общественная группа, раз ей предоставлено право, в определенных законом или уставом пределах, заведовать собственными делами, хотя бы и под надзором правительства. Но гораздо употребительнее термин С. в более тесном смысле, когда он является синонимом местного самоуправления и обозначает, что хозяйственными и иными дедами какойлибо административной единицы (провинции, уезда, общины и т. д.) заведуют жители этой самой единицы, а не органы центральной власти; в этом только смысли С. и является самостоятельным институтом. С. существует, следовательно, там, где местные дела противополагаются общегосударственным. С. предполагает не только разграничение сфер компетенции властей центральных и местных, не только самостоятельность последних, но и взаимную их независимость; оно признает различие самых источников власти для тех и других: первые либо властвуют по собственному праву («милостию Божией»), либо получают власть от всего народа («волею народа»); вторые получают ее от местного общества. Различие между государственным управлением и С. простирается на самый ее характер. Правительство ость носитель государственного суверенитета — власть же органов С. не суверенна; правительство является властью законодательной — органы самоуправления действуют в порядке и в пределах компетенции, указанных им верховной правительственной властью. Правительственная власть может законно сама себя реформировать, может даже (в теории) изменить самую свою сущность (заменить республиканскую форму монархической, неограниченную монархическую власть ограниченной и т. д.), тогда как органы С. создаются, нормируются и реформируются верховной властью. Таким образом правительство есть власть верховная, органы С. — власть подзаконная. С принципиальной точки зрения это различие чрезвычайно важно, указывая на полную противоположность между двумя институтами. На практике, однако, в различный эпохи и даже ныне в различных государствах, сфера компетенции С. так причудливо разграничивается со сферой компетенции государства, С. принимает столь различные формы, что противоположение это теряет, отчасти, свое значение. Между вполне независимым, суверенным государством и самоуправляющейся, зависящей от него единицей разница очевидна, но весьма трудно провести определенную границу между понятиями самоуправляющейся единицы и государства не суверенного. Последнее, даже входя в состав союзного государства (штат в Америке, кантон в Швейцарии, государство в Германии), сохраняет свое самостоятельное право властвования; управление его самостоятельно и бесконтрольно; власть принадлежит ему не только quo ad exercitium, но и quo ad ins. На практике, однако, государство не суверенное самостоятельно, даже в пределах своей компетенции, далеко не безусловно. Так, штаты Северной Америки, являясь несомненно государствами, а не самоуправляющимися провинциями, ограничены в праве реорганизации своего собственного государственного строя (они обязаны сохранять республиканскую форму) и своих гражданских законов (запрещение рабства). Кроме того, есть такие отрасли управления (напр. назначение офицеров, обучение милиции), которые ведаются властями штата под непосредственным наблюдением всего союза. Фактически влияние союза на дела штата еще гораздо шире. Еще менее абсолютна самостоятельность государств вассальных. Даже государства, признаваемые суверенными, ставятся иногда под бдительный контроль иностранных держав (финансовый контроль над Сербией, Грецией). Наконец, все слабые государства находятся под постоянным фактическим контролем великих держав, и каждая крупная перемена в первых должна быть признана последними: это, правда, положение не юридическое) но от того не менее действительное. С другой стороны, самостоятельность самоуправляющихся единиц может быть чрезвычайно широка. Графства и сельского округа Новой Англии заведуют своими внутренними делами на основании законов штата, но вполне самостоятельно; должностные лица не нуждаются в утверждении и не обязаны отчетом правительству штата; оно обыкновенно не гарантирует их долгов и имеет дело с ними только тогда, когда они желают либо разделиться на две части, либо слиться с соседними в одну самоуправляющуюся единицу; но в подобных случаях и конгресс Соед. Штатов вмешивается в дела отдельных штатов. Столь же, если не более самостоятельны такие самоуправляющиеся области, как Канада, Капландия и другие английские колонии, зависимость которых от Англии выражается только в дарованной им конституции и в надзоре представителя верховной власти, в лице назначенного ею губернатора или генералгубернатора: они имеют свой парламент, свое министерство, свои законы. Итак, с одной стороны не суверенные государства, а отчасти и суверенные, не могут быть признаны властвующими безусловно самостоятельно; с другой, самостоятельность при С. может быть весьма велика — следовательно точной и определенной границы между этими двумя понятиями нет; разница между ними скорее количественная. Формы, которые принимает С., разнообразны до бесконечности; различен и объем территории самоуправляющихся единиц, и круг дед, переданных в их ведение, и отношение их к государству, и организация, и самый характер самоуправления. В последнем отношении можно указать на различие между аристократическим С. (Англия до последних реформ 1888 и 1894 г., Австрия, Пруссия), при котором заведование местными делами принадлежит привилегированным группам населения, и демократическим С. (Соединенные Штаты), при котором заведование местными делами принадлежит всему населению данной местности. С точки зрения территории различается, во-первых, С., допущенное на одинаковых началах на всем пространстве данного государства или на значительной его части (различные америк. штаты, Россия, Англия), от С. или автономии, признанной для какой-нибудь отдельной провинции, на основе специального закона (Канада, Вост. Румелия в эпоху 1878 — 85 г.), и во-вторых, С. в больших или меньших территориальных единицах. Так напр., в штатах Новой Англии правом С. пользуются графства, на которые делятся штаты, и сельские округа, на которые делятся графства; в России — губернии, уезды" волости и сельские общества; в Англии — графства и приходы. Ирландия давно и упорно добивается областного для себя самоуправления, гомруля; в виде уступки Англия дала ей С. графств. Круг дел, переданных в ведете самоуправляющихся единиц, также весьма различен. В литературе государственного права были делаемы попытки теоретически отграничить эти дела от дел государственных, как дела общественные (Гирке, Шэффле, кн. Васильчиков), но такая классификация опровергается как самым фактом чрезвычайного разнообразия в определении границ компетенции органов С., так и тем, что народное просвещение и борьба с заразными болезнями, по большей части входящие в сферу деятельности С., суть несомненно задачи государственные, возложенные государством на органы С. Все различия в С. объясняются историческим его происхождением. В государствах новых, возникших в последнее время в нецивилизованных странах (западные штаты Сев. Америки, австралийские колонии), а также в государствах древних, но совершенно разорвавших со своим прошлым и пережившим период строгой централизации (Франция, Россия), самоуправление дается отдельным местностям государством, обыкновенно — по общему плану и на общих основаниях, иногда неохотно, медленно, после упорной борьбы. В государствах, сложившихся из более мелких единиц и притом не разорвавших со своим прошлым (восточные штаты Америки, Швейцария, Норвегия), С. строилось снизу вверх. Наконец, есть государства, сохранившие старинные начала С., обыкновенно аристократического, но в последнее время уступившие новым требованиям жизни и внесшие сверху в старинное С. новые, демократические начала (Англия). На протяжении всей политической истории государств мы видим борьбу начала С. с стремлением к государственному всемогуществу. Местные задачи (дороги, водоснабжение и т. п.) с технической точки зрения в громадном большинстве случаев могут легче осуществляться местными деятелями, действующими по поручению и под бдительным контролем общества, чем лицами, назначенными и руководимыми из отдаленного (как территориально, так и по кругу интересов) государственного центра. В этом — теоретическое основание принципа С. С другой стороны, С., даже при узком круге компетенции, легко может сделаться большой силой. Обыкновенно общественные группы, стремящиеся к развитию свободы, к прогрессу, к распространению образования, стоять за расширение С., партии консервативные, аристократические ведут борьбу против него; но бывает и наоборот, напр. во Франции, где демократия долго была враждебна С., опасаясь, что в некоторых местностях оно послужит опорой для старых парий. Тоже мы видим и в Австрии, где областное самоуправление, по своей организации, менее демократично, чем даже австрийский рейхсрат, и где, поэтому, консерваторы стоят за возможное расширение его функций, а демократические группы — за их сужение. Историческими условиями возникновения и развития С. и характером интересов, ведущих борьбу за него или против него, объясняются различия в отношении между С. и государственной властью. При всем их разнообразии, эти отношения могут быть сведены к трем типам: английскому, французскому и прусскому. В Англии вся действительная власть в круге местных интересов принадлежит органам С.; правительство только наблюдает за ними (к этому же типу относится Америка). Во Франции власть принадлежат органам правительства; органы С. являются совещательными коллегиями. В Пруссии органы самоуправления и государства слиты в одну целостную организацию. В Англии до недавнего времени важнейшим органом местного С. были мировые судьи, которым принадлежала как юстиция, так и администрация. Они назначались короной, но из местных землевладельцев, и были совершенно независимы от центрального правительства, так что de facto являлись представителями местного общества. В 1888 г. мировые судьи лишены административных функций, переданных советам графств, которые избираются удовлетворяющими условию весьма невысокого имущественного ценза жителями графства и являются главными органами местного С. В 1894 г. реформирован и приход, являющийся более мелкой административной и самоуправляющейся единицей. В состав функций графства и прихода входит народное просвещение, призрение, санитарное дело, дорожное и т. п. Графство имеет право в известных пределах производить принудительную экспроприацию недвижимого имущества. Контроль со стороны правительства почти отсутствует. Литература о С. весьма обширна. Кроме соответственных отделов в общих сочинениях по государственному и административному праву (в особенности у Lor. Stein — «Verwaltungsichre» Laband — «Das Staatsrecht d. deutschen Reichs», т. I, Градовского — «Русское госуд. право», т. II, Коркунова — «Русское государ. право», т. II), см. кн. Васильчиков, «О самоуправлении» (3 изд., СПб. 1872); Blodig, «Die Selbstverwaltung als Rechtsbegriff» (Вена, 1894); L. Stein, «Die Selbstverwaltung u. ihr Rechtssуstem» (1869); Gluth, «Die Lehre von der Selbstverwaltung» (1887); Градовский, «Системы местного управления на западе Европы и в России», в «Сборнике Госуд. знати» (т. V и VI); Свешников, "Основы и пределы С. " (СПб., 1892); Альб. Шоу, «Городские управления в Зап. Европе» (М., 1899). По самоуправлению в Англии очень важны работы Гнейста: «История государственных учреждений Англии» (М., 1885), «Geschichte der englischen Communalverfassung» (Б., 1863), «Adel and Ritterscliaft in England» (Б., 1853), «Das houtige englische Verfassungs und Vorwaltungsrecht» (Б., 1857 — 63; нов. изд. 1876 — 83), «Verwaltung, Justiz. Rechtsweg, Staatsverwaltung u. Selbsverwaltung nach englischen und deutschen Verhaltnissen» (Берл., 1869). Эти сочинения Гнейста составили эпоху в изучении С. вообще; несмотря на крупные недостатки (отмеченные, между прочим, М. Ковалевским в кн.: «Английская конституция и ее историк», М., 1880) они имеют до сих пор значение для истории английского С., но как характеристика его современного положения они совершенно устарели, равно как и все работы, вышедшие до 1888 г. См. Вотье, «Местное управление Англии:» (СПб., 1896); Edw. Jenks, «Au outline of english local government» (Л. 1894; очень ясная и довольно полная, несмотря на сжатость, картина англ. С.); Holdsworth, "The local government (Л. 1888); Stephens, «Parochial self-government in rural districts» (1893); Arminion, «L'administration locale d'Angleterre» (П., 1895); К. Гуго, «Новейшие течения в английском городском самоуправлении» (СПб. 1898; блестящая работа не об организации, а о деятельности органов С.). Для местного С. Америки, кроме известной книги Токвиля о демократии в Америке (отчасти устаревшей) и II т. «Американской республики» Брайса, существует довольно много специальных исследований: Alb. Shaw, «Local government in Illinois» (Балтимор, 1883); Bemis, «Loc. government in Michigan» (ib. 1883); Gouid, «L. g. in Pennsylvania» (ibid.) и др. Для Германии: Stengel, «Die Organisation der proussischen Verwaltung» (Лпц. 1884); Bornhack, «Die Kreis— und Provinzialordnungen des preussischen Staates» (Брл. 1887); Brauchittsch, «Die nouen preussischen Verwaltungsgesetze» (Б. 1806).