Столицы. Их многообразие, закономерности развития и перемещения - Россман Вадим - Страница 63

Тем не менее следует учитывать, что иногда критерии федеративности толкуются слишком расширительно и некоторые государства, заявленные в качестве федеративных, по многим характеристикам в действительности фактически являются унитарными. При этом номинальные федерации могут превосходить многие из унитарных государств по степени своей централизации. Например, Аргентина, Мексика и Россия гораздо более централизованы по сравнению с некоторыми формально унитарными государствами, такими как Великобритания или Япония. Так в рамках Великобритании, унитарном государстве, некоторые страны (Шотландия) могут печатать свою собственную валюту, выбирать руководителей региональных органов власти и располагают правами, которых нет во многих формально федеративных странах.

В федерациях существует тенденция размещения столиц не в самых крупных городах. Такова ситуация в таких важных мировых федерациях, как США, Канада, Австралия, Новая Зеландия, Индия, Германия, Бразилия, Швейцария, Южно-Африканская республика, Объединенные Арабские Эмираты и Голландия (первоначально – Республика Соединенных провинций). Интересно, что переносы столиц этих стран часто диктовались именно федералистскими соображениями. Конечно, существуют и явные исключения из этого правила, например такие страны, как Бельгия и Эфиопия, где столицы все-таки располагаются в самых крупных городах этих государств. Сегодня к федеративности тяготеют Испания и Австрия, по некоторым своим параметрам приближаясь к ее стандартам и требованиям.

Федеративный характер государства – это не только нечто, что можно приобрести, но и нечто, что можно утратить. Некоторые государства, бывшие федерациями, распались или отказались от своей федеративной ориентации (Югославия, Камерун, Ливия, Индонезия, Малайзия, Колумбийская Федерация и Соединенные провинции Центральной Америки). Их столицы претерпевали при этом соответствующие изменения.

Идея, которая лежит в основе федеративности, состоит в том, что центр не должен быть доминирующим по отношению к составляющим федерацию членам, штатам, землям, республикам, провинциям. Именно поэтому федеративные государства часто символически располагают столицу не в самом крупном городе. Любая политическая система требует соответствующего ей фундамента из институтов. Размер и характер фундамента соответствует тому зданию, которое на нем строится. Считается, что именно институт небольшой столицы наиболее соответствует федеративному политическому устройству.

Другой особенностью федераций является то, что в некоторых из них столицы не являются субъектами федерации. Этот принцип подчеркивает посредническую функцию столицы, которая сама не должна становиться отдельным полюсом партикулярных интересов и не должна злоупотреблять своей репрезентативной ролью и узурпировать в свою пользу управленческие задачи. В некоторых случаях в жертву этому важнейшему федеративному принципу могут приноситься некоторые местные или региональные интересы жителей столицы и прилегающих к ней областей (Nagel, 2011).

Кроме того, в тех случаях, когда столица все-таки является частью какого-то субъекта федерации, члены федерации стараются ее расположить не в самом крупном из этих субъектов.

Так, в Центральной Америке в период недолгого существования федеративного государства Соединенных провинций Центральной Америки (1823–1840) его столица была перенесена в 1832 году из Гватемалы в Гватемале в Сан-Сальвадор в Сальвадоре. Главным мотивом было опасение по поводу того, что более крупная и сильная составляющая федерацию республика Гватемала будет претендовать на верховенство и получит особые привилегии в отношении к другим членам федерации (Никарагуа, Сальвадор, Гондурас, Коста-Рика, Лос-Альтос). Сан-Сальвадор также обеспечивал более центральное географическое положение столицы относительно всех остальных членов федерации.

В столице, особенно в федеративной столице, минимизирована идея собственно города (до такой степени, что функции самоуправления здесь могут быть значительно урезаны), поскольку она служит целям всех составляющих государство штатов, земель, регионов. Критерии эффективности столицы – не глобальность, а способность учесть и интегрировать интересы всех членов федерации. Концепции «асимметричности власти» в федеративных столицах и ее совместимости с принципами либеральной демократии посвящено интересное недавнее исследование Клауса-Юргена Нагеля (Nagel, 2011). В других федеральных государствах столицы могут быть независимыми субъектами федерации, как, например, Брюссель в Бельгии, или частью других членов федерации, как, например, Оттава в Канаде (столица входит в провинцию Онтарио).

Идея федерального округа является тем институтом и юридическим инструментом, который обеспечивает такого рода балансирование федеральных и местных интересов. Главной основой юридической концепции федерального округа в США является возможность управления и организации жизни в столице в интересах всех составляющих штатов. В связи с этим федеральный округ не представлен в конгрессе и не входит в юрисдикцию администрации ни одного из штатов. В палате представителей есть один представитель федерального округа, который лишен полномочий голосования. Цель федерального округа опять же состоит в том, чтобы служить интересам всех штатов.

Каковы основные признаки и специфические особенности федеральных столиц?

С точки зрения управления роль местных и муниципальных форм власти в них, как правило, существенно снижена и правление осуществляется непосредственно федеральным правительством. Финансируются федеральные столицы главным образом за счет средств национального бюджета.

В связи с обсуждением федеративных столиц стоит также остановиться на особенностях происхождения и функционирования столицы Соединенных Штатов Америки, Вашингтона в округе Колумбия. Важность анализа этого города, его замысла, урбанистического дизайна и системы институтов для нашей темы состоит кроме прямого исторического интереса еще и в том, что он послужил непосредственной моделью и примером для подражания для столиц большинства федеративных государств. Прямо или косвенно его примером вдохновлялись такие страны, как Канада, Австралия, Новая Зеландия, Южная Африка и Бразилия.

Отцы-основатели США исходили из потребностей создания подлинной федерации штатов. Поэтому важное место в «Федералистских записках», которые легли в основу американской конституции, занимают рассуждения об ограничении власти, в том числе и власти парламента и президента страны.

Историческим фоном обсуждения различных конституционных вопросов для отцов-основателей было явление Наполеона. Платон, размышляя о принципах своей политической философии, руководствовался, прежде всего, идеей такого государства, в котором была бы невозможна казнь Сократа. Подобным же образом отцы-основатели США исходили в своем анализе принципов из идеи такого государства, в котором была бы исключена возможность появления в американской политической жизни такого политика, как Наполеон Бонапарт. Для этого должна быть создана система институтов, при которой была бы невозможной узурпация всей полноты государственной власти одним человеком. Амбиции и энергия американских наполеонов должны были быть направлены в деловую жизнь и бизнес-проекты, которые настоятельно требовали такого рода людей.

Подобным же образом столица государства также должна быть выбрана и построена так, чтобы она не смогла стать наполеоном среди остальных городов и штатов. Поэтому для столицы должен быть выбран некрупный город, город нейтральный, где будут сосредоточены чисто административные функции. Отцы-основатели описывали ее как не более чем «деревню на Капитолийском холме» (выражение Хенриксона)[40]. По сути, в этой системе столице отводится место государственного служащего, который сам не является субъектом и независимой инстанцией принятия решений.

Решение о местонахождении столицы было принято в результате переговоров и компромисса с южными штатами (Residence Act of 1790). Александр Гамильтон вынес на обсуждение законопроект о принятии федеральным правительством на себя долгов штатов. Эти займы были сделаны в связи с американской революцией. Южные штаты не хотели брать на себя бремя этих долгов, так как, с их точки зрения, инициатива их получения и основные преимущества были получены северными штатами. Но одновременно они категорически возражали против учреждения федеральной столицы на территории Севера. В результате компромисса Гамильтона и Медисона – последний представлял в данном случае южные штаты – было принято решение о размещении столицы на территории Вирджинии, штата, который относился к историческому Югу. В обмен на эту любезность южные штаты согласились на то, что федеральное правительство примет на себя бремя дискутируемого долга.