Сильное государство - Фукуяма Фрэнсис - Страница 8

Основы легитимности

Третий аспект государственности не только тесно связан с построением формализованной системы, но выходит за его пределы, включая нормативный аспект — государственные учреждения не только могут должным образом работать совместно в общеадминистративном смысле, они также должны восприниматься основной частью общества как легитимные (Сэмюэль Хантингтон). В работе Сэмюэля Хантингтона «Политический порядок в меняющихся обществах» (Huntington 1968) обосновывается, что нужно различать два типа стран: те, которые могут управлять, и страны, достигшие определенной государственности независимо от основ ее легитимности. Так, бывший Советский Союз и Соединенные Штаты были высоко развитыми политически обществами, несмотря на то, что в одной стране была коммунистическая диктатура, а в другой — либеральная демократия. Более недавнюю версию этого аргумента приводит в своей работе Закария (Zakaria 2003), хотя автор особо выделил либеральность как равенство перед законом по сравнению с авторитарной административной правоспособностью.

Оглядываясь назад более чем на 30 лет, мы ясно видим, может ли правоспособность государства (или, согласно терминологии Хантингтона, политическое развитие) так же легко быть отделена от легитимности. В конце 1980-х гг. Советский Союз начал разваливаться, теряя общую прочность правоспособности государства именно потому, что диктаторский характер советского нелегитимного режима обнаружил себя перед его гражданами. Другими словами, в те годы когда Хантингтон писал свой «Политический порядок», показная степень советского политического развития была «Потемкинской деревней». История знает многие формы легитимности, но в современном мире единственным серьезным источником легитимности служит демократия.

Есть и другие свидетельства — свидетельства того, что управление и демократия не так легко разделимы. Хорошее государственное устройство является той системой обслуживания, в которой очевидно и активно нуждается ее клиент — граждане общества. В таких сферах, как финансовая политика, цели относительно явны (это — устойчивые цены) и могут быть достигнуты сравнительно независимыми технократами. В результате центральные банки строили свою деятельность так, что преднамеренно защищались от краткосрочного демократического политического давления. В других секторах, таких как начальное и среднее образование, качество работы общественных организаций в большей степени зависит от обратной связи с конечным потребителем правительственного обслуживания. Трудно представить себе технократическую деятельность, изолированную от людей, чья задача в обслуживании общества — хорошо работать в своих сферах. Следовательно, демократия, помимо легитимности, играет функциональную роль во власти как таковой.

Существует обширная литература, которая показывает, как процесс и уровень развитие связан с демократией (см., среди прочих, Lipset 1959, Diamond 1992, Rowen 1995, Barro 1997, Roll и Talbott 2003). Исследователи Пржеворски и Алваpec (Przeworski и Alvarez 1996) обосновывают, что уровень развития государства, возможно, не влияет на развитие демократии, но в случае низкого развития вероятно скатывание обратно к авторитаризму. Однако поскольку невозможно стало считать успешным развитие без соответствующей основы, нас при рассмотрении упомянутого вопроса волнует обратная связь — помогает или вредит демократия развитию. Общее мнение по этому вопросу за последние тридцать лет существенно изменилось, но взаимоотношения остались сложными и не всегда положительными.

В определенный период различные авторы приводили доводы в пользу авторитарного развития (Huntington 1967). Это суждение, которое находило определенные подтверждения в Восточной Азии, где такая схема работала сравнительно успешно. Многие политэкономы заявляли, что экономическая реформа требует аскетизма, снижения оплаты труда и других типов кратковременных отступлений, и тем самым вызывает политическую оппозицию и реакцию. Поэтому на реформу лучше реагируют авторитарные режимы, которые способны подавлять социальные требования, или технократическая элита, которая так или иначе изолирована или защищена от политического давления. Хаггард и Кауфманн (Haggard и Kaufmann 1995) рассматривают демократический переходный период как проблематичный, так как его реализация сдерживает требования, помогая правительству, которое не приемлет целей реформы.

Именно поэтому в последние годы, как высказал Сен (Sen 1999), куда более модно считать, что демократия является как собственно объектом развития, так и средством экономического роста. Подобный тезис имеет некоторое количество обоснований. Например, ясно, что экономические последствия определяет не авторитаризм сам по себе, а скорее качественный уровень авторитарного лидера и его технократических советников. Авторитарные страны в своей совокупности способны процветать, если смогут развиваться по Ли Кван Ю; учитывая, что они часто развиваются по схеме, осуществленной Мобуту или Маркосом, не удивительно, что авторитарные режимы показывают более сильные изменения, чем демократические в смысле итогов развития. Зато демократические режимы имеют ряд официальных механизмов избавления от худших форм некомпетентности или жадности: плохие лидеры голосованием могут быть лишены должности.

В авторитарных же странах существуют давние проблемы с легитимностью. Многие пытаются добиться легитимности, задействуя способность самостоятельно расти, но когда рост останавливается или меняет направление и идет вниз (как в случае с Сухарто в Индонезии в 1997— 1998 гг.), легитимность исчезает и возникает нестабильность. Нередко демократические страны легче переживают экономический спад, потому что их легитимность вытекает из демократии (например, Южная Корея в 1997—1998 гг.). В то же время имеются ярчайшие примеры демократических стран, как Польша или Новая Зеландия, проводивших экономическую реформу с большим трудом.

Таким образом, эмпирическая связь между демократией и развитием остается сложной и неоднозначной: ее нельзя основывать ни на авторитарной системе, ни на демократии как стратегии роста. Барро (Вагго 1997) в своем обзоре по странам показал, что демократия имеет положительную корреляцию с ростом для стран с низким уровнем развития, но затем приобретает отрицательную корреляцию для стран со средним уровнем национального дохода на душу населения. Протекционизм и поиски личного дохода (Турция, Аргентина, Бразилия), популизм (Венесуэла) и коррупция (Пакистан под властью Бхутто и Шарифа) — оставались пороками общества и при демократии. Больно видеть явную причинную связь между путем демократизации, которая в 1990-х гг. причинила столько страданий в странах тропической Африки, и незначительностью улучшений экономических показателей на континенте в тот же период.

Культурные и структурные факторы

Четвертый аспект государственности относится к способности общества быть субполитическим, что связано с моральными нормами, шкалой ценностей и культурой. Большинство современных обсуждений этих проблем в рамках развития общества подпадает под категорию социальных активов. Нормы, ценности и культура в первую очередь обуславливают спрос на те или иные институции, позволяя развивать или сдерживать определенный тип официальных учреждений, в том числе лишние или самые необходимые, порождая определенные нужды или фобии.

Принято думать, что официальные учреждения, с одной стороны, и неофициальные нормы или культурные ценности, с другой — как таковые достаточно разделены концептуально и методически. (Популярная экономическая литература запутывает вопрос, применяя слово institutions = учреждениям — как к официальным, так и к неофициальным правилам построения индивидуального выбора (см. North 1990).) Чалмерс Джонсон (Johnson 1982) утверждал, что самый высокий показатель роста для Японии в период ее наиболее бурного развития вследствие не уровня развития культуры (то есть неофициальных норм), но результат деятельности государства, например его индустриальной политики, которая теоретически должна восприниматься как важное дело. Официальные правила легко могут меняться, будучи вопросом публичной политики, правила культуры — только по прошествии заметного времени, и поэтому гораздо труднее направлять их развитие.