20 лет парламентаризма в Санкт-Петербурге (Издание второе) - Автор неизвестен - Страница 56

Итак, председатель Совета и его заместитель оказались избранными в результате процесса, который мы назвали бы партийно-компромиссным, Его характерными чертами были: корректировка правил избрания председателя в ходе самого избрания41, отсутствие популистского лидера, наконец, компромисс между фракциями и слабооформленными группами депутатов, стимулированный ощущением того, что в данное время важнее сохранить Совет как политическую единицу, чем отстаивать непременно своего кандидата. Совет доказал в итоге, что его самоорганизация с 1990 года существенно выросла, и даже при отсутствии безусловно лидирующих фигур Совет не стал уже повторять неудавшийся и в общем-то печальный опыт доизбрания в депутаты какой-либо популистской фигуры специально для того, чтобы она заняла кресло председателя.

Сравнение же двух описанных выше избирательных процессов демонстрирует, на наш взгляд, тот непреложный принцип, что избирательная процедура (иногда вне формально-юридических изменений) стремится варьировать в зависимости от общественной конъюнктуры. И возникает дилемма: д?лжно ли последовательно придерживаться избирательных правил, уже как бы исторически выверенных и ставших чем-то вроде избирательных аксиом, или же подчинять избирательную процедуру конъюнктурным требованиям под предлогом преодоления возможных негативных последствий, неэффективного расходования средств и т.п.

Ответ заключается, по-видимому, в том, что особенности политической жизни в 1991 году практически освобождали различные публичные органы и политические движения от последовательного и строгого соблюдения предустановленных правил. При внешней бесконечной апелляции к праву и закону по сути дела продолжался отнюдь не местный, а всероссийский процесс «настройки» на политическую конъюнктуру, когда предвидение настроений электората позволяло действовать наиболее выгодным образом. При этом понималось, что даже явно упречные акции способны быть подвергнуты не актуальной, а лишь какой-то последующей исторической оценке. Для благовидности такие акции часто обосновывались лозунгом эксперимента. Однако динамичность событий была столь высока, что политическая и юридическая пустота таких «экспериментов» обнаруживалась нередко гораздо быстрее, чем это могли предположить экспериментаторы.

Правовой статус Ленинграда

Своеобразному эксперименту подвергся и правовой статус Ленинграда в части, касающейся организации представительных и исполнительных органов в городе. Нельзя, правда, сказать, что содержание этого эксперимента отличалось от тех тенденций, которые были выражены в новейшем конституционном и государственно-правовом законодательстве. И оставляя сейчас в стороне оценку этих тенденций. было бы наиболее разумным предполагать, что статус Ленинграда должен определяться именно общероссийским законодательством, а не какими-либо «экспериментальными» актами. Однако, действия, как самого горсовета, так и Президиума Верховного Совета РСФСР в мае - июне 1991 года привели к тому, что по ряду вопросов, касающихся управления городом, сложились правовые коллизии, выражавшие все ту же идеологию «настройки» на политическую конъюнктуру.

Законом РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР в связи с реформой местного самоуправления» от 24 мая 1991 года были ликвидированы исполнительные комитеты местных Советов и предусмотрено образование местной администрации42. Реализация этих конституционных новелл предполагала предварительное принятие ряда актов текущего законодательства, однако, для Москвы и Ленинграда процесс был искусственно ускорен в связи с избранием мэров 12 июня 1991 года Президиум Верховного Совета РСФСР принял сперва постановление «О структуре органов управления города Ленинграда» от 20 мая 1991 года, а затем постановление Президиума Верховного Совета РСФСР «О структуре и функциях органов представительной и исполнительной власти в Ленинграде» от 8 июля 1991 года, причем в обоих случаях Президиум ссылался на предложения Ленсовета

В последнем содержалось, впрочем, известное лукавство, поскольку документы Президиума принимались в немалой степени вопреки тем предложениям, которые вырабатывались Ленсоветом. Ознакомившись, в частности, с предварительным текстом Постановления Президиума от 8 июля 1991 года, Ленсовет принял решение «О проекте Постановления Президиума Верховного Совета РСФСР» от 27 июня 1991 года, в котором выразил несогласие с проектом в силу его противоречия действующей Конституции РСФСР43. Определенное воздействие на Президиум Верховного Совета это, пожалуй, оказало. Но, в конечном счете, надо исходить из того, что Президиум Верховного Совета вообще был не вправе принимать названные постановления из-за отсутствия у него необходимых полномочий.

До описываемых событий статус Ленсовета (понятие статуса города отсутствовало в советском законодательстве) определялся постановлением Верховного Совета РСФСР «О порядке введения в действие Закона РСФСР «О краевом, областном Совете народных депутатов РСФСР» и Закона РСФСР «Об автономных округах РСФСР»» от 20 ноября 1980 года, п. 4 которого предусматривал, что Ленинградский горсовет наделяется «соответствующими полномочиями краевого, областного Совета народных депутатов»44. Об обладании при этом параллельно полномочиями горсовета, что естественно для Ленсовета было объективно необходимо, в законодательстве прямо не говорилось, но на практике это молчаливо подразумевалось по той простой причине, что Ленинград - город, а не край или область.

Идеальной признать эту ситуацию, если особо учитывать отнесение Ленинграда к городам республиканского подчинения, было, конечно, нельзя. И еще Ленсовет XX созыва пытался изменить эту ситуацию, инициировав принятие специального закона для Ленинграда45. Однако вследствие развития событий эти попытки постепенно угасли.

Ситуация резко переменилась к осени 1991 года. Был принят и вступил в действие Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 года46. И в результате управление городом оказалось под «солидарным» воздействием трех актов: Закона РСФСР «О краевом, областном Совете народных депутатов РСФСР»47 от 20 ноября 1980 года, Закона о местном самоуправлении и Постановления от 8 июля 1991 года. Между тем «солидарность» действия этих трех актов была, конечно, мнимой. В связи с принятием Закона о местном самоуправлении утратил силу прежний Закон РСФСР «О городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР» от 29 июля 1971 года (в ред. Закона от 3 августа 1979 года). Но положения о городском Совете из нового Закона о местном самоуправлении формально на Ленсовет не могли распространяться, поскольку, числясь в одном ряду с краевыми, областными Советами, он оставался органом государственной власти, а не органом местного самоуправления, как нижестоящие Советы. Районные же Советы, естественно, требовали отношения к себе в соответствии с новым Законом о местном самоуправлении.

Налицо была весьма неординарная ситуация. Горсовет был вынужден довольствоваться явно устаревшим Законом от 20 ноября 1980 года, в то время как районы в городе руководствовались современным по своим характеристикам Законом о местном самоуправлении.

И ко всему этому добавлялось сомнительное по своей юридической силе Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 8 июля 1991 года, на которое предпочитала ссылаться городская администрация. В итоге вместо упорядочения управления городом возник клубок противоречий, вследствие чего каждая городская структура старалась истолковать действовавшее законодательство в свою пользу, а это, в свою очередь, порождало бесконечные споры и согласования, служило почвой для явного волюнтаризма в городском управлении.

Противоречия разрешились до определенной степени лишь с принятием Закона Российской Федерации «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» от 5 марта 1992 года, ст. 10 которого закрепила, что наряду с полномочиями, установленными настоящим Законом, на горсовет и администрацию Санкт-Петербурга распространяются права и обязанности, установленные законодательством для городских органов власти и управления48. Данное разрешение (точнее, приближение к разрешению) нельзя не приветствовать, но с точки зрения историко-юридической имеет смысл проанализировать и те причины, которые привели в 1991 года к нормативно-правовому хаосу на территории города.